转载：高校内部治理体系创新的理论与实践

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高校内部治理体系变革的关键在于，为学术自由提供组织保障。从宪法释义学的角度而言，高校内部治理结构（“组织法”）变革的目的，是促进与保障学术自由。基于任务决定组织的“组织法”原理以及学术法的“合作原则”，应促进高校内部不同类型权力（权利）组群的沟通、协商与制衡。当前，中国高校内部治理体系变革，总体上受制于外部治理体系变革所赋予或规定的制度空间。随着高等教育领域“放管服”改革的深化，大学自治与自律机制以及大学制度能力建设的步伐逐渐加快，大学章程与校规的“组织法”功能逐步凸显。当然，这种制度空间还相对有限。中国高校内部治理体系的趋同性，依旧甚于创新性。从长远而言，应基于《高等教育法》的修订，为高校内部治理体系变革提供更为广阔的法律与制度空间。一方面，将公立高校与政府分权纳入法治化的轨道，进而真正使公立高校作为独立自主“办学实体”的地位进一步凸显，避免教育行政规制过度干预高校自主办学。另一方面，在未来法律修订中，进一步规范大学内部不同类型权力的边界，尤其是廓清政治权力与行政权力以及学术权力的关系和边界。例如进一步明确党委常委会与校长办公会以及学术委员会等大学治理机构的权限和职责范畴，避免不同类型权力之间的僭越与错位。对于不同类型治理机构的权限范畴，应坚持权力配置的任务与功能导向。基于“事务的本质”，将不同类型的大学事务（学术抑或非学术），纳入不同类型治理机构的决策范畴。例如博士生招生，属于典型的学术事务，应将其纳入基础学术组织（院系）的决策范畴。实际上，目前我国部分研究型大学推行的博士生招生制度改革，也充分反映了这一改革导向。当特定大学事务，兼具学术与行政双重属性时，应加强不同类型权力（权利）组群的协商对话。

总而言之，促进高校内部治理体系变革，应基于“组织法”与“学术法”的基本规律和原则进行，最终实现“任务导向型法权配置”。

实际上，目前西方国家高校内部治理体系呈现出的“管理主义”导向以及我国大学内部治理体系长期存在的“泛行政化”乃至“泛政治化”特征，都是大学内部治理体系缺乏任务导向的体现 ，其成因都可以归结为外部力量的不当或者过度干预。因此，高校内部治理体系变革，如何回归增进与保障学术自由的本质，其关键在于重塑大学外部治理结构。换言之，大学内部治理体系变革的动力基础，在政府而不在大学自身。当学术自由与外部干预、大学自主与国家监督之间无法达成平衡时，大学内部治理体系创新将只能是妄想。

大学自中世纪形成之初就是一个学术共同体，是围绕着传播知识、探索学问而建立的机构，其根本组织属性体现为学术性。学术性是大学得以产生和长期以来安身立命的基础，大学是研究高深学问的殿堂，直面苍生的人文关怀和追求真理的科学精神是大学最鲜明的价值符号。因此，现代大学内部治理体系建设和创新应坚守学术本位取向：理论上要明确高校内部治理体系的核心价值是保障实现大学的组织目标，保障大学的组织结构与管理、运行等符合大学固有的学术本位的发展逻辑，促使我国大学回归学术本位；大学内部治理体系建设和创新实践中要遵循学术本位的逻辑，这意味着大学内部治理体系建设要体现大学的精神和基本理念，体现对高深知识探索的价值追求等；大学内部治理体系的设计、建设，要受大学学术本位逻辑的主导；大学内部治理体系的理论研究要以大学的学术性本质为基础。否则，大学内部治理体系的实践与研究将陷入异化。

“一外”是指政府部门必须要对地方高校施加一定的外力，外力包括压力和推动力。政府部门从外部对高校施加一定的压力，使高校能够意识到当前的挑战以及面临的危机，从而从内部迸发出完善内部治理结构的强烈意愿。政府部门在施加压力的同时，还要给予政策、项目等支持，为高校内部治理完善提供推动力。

“三内”是指高校要有“一位拥有魄力和决策能力的领导，一套绩效考核制度，一个完整的激励机制”。也就是说，首先高校需有一位有魄力和决策能力的领导，能够为高校明确发展方向和进行合理定位。高校领导要具备较强的管理能力，具有较长远眼光和较宽广视野，能够为整个高校管理提供整体思路，在高校内部进行贯彻和推行。其次，高校需要有一项完善的绩效考核制度。高校必须建立质量提升的主线和目标，基于目标建立完整的绩效考核指标体系，明确学校各部门的目标、责任和工作任务，定期进行切实有效的绩效考核，通过绩效压力推动高校发展目标的实现。最后，高校要建立完整的激励机制。高校开展内部治理必须要提高高校成员的工作积极性，在落实工作任务的同时，赋予全校员工权力，形成良好的治理文化，提高学校全员的工作积极性。高校治理过程中，要建立切实有效、完整的激励机制。学校能够真正将权力赋予全体员工，以人为本，激发员工的工作积极性，全面提高高校教育质量。

目前，我国大多数高校都采用了校院两级管理体制。学院制成为我国高校内部运行的主流体制。长期以来，我国高校院系的自主权得不到真正落实，学院的发展规划、招生、学科、科研、人才引进、经费使用等很大程度上是学校说了算，学院自主发展意识薄弱，这种高度集权的内部管理体制也束缚了学院及学科的发展。

大学自治、学术自由是大学发展的灵魂和精髓。同样，树立学院的自我发展意识、创造学术自由的氛围和环境也是大学推动学院发展的关键。这就要求我们要改革和完善现行的学校和学院的关系，在大学向政府争取自治权的同时，大学自身也要对内部的权力进行调整和分权，给院系更大自主发展的权力和空间。学校要将行政权力由校行政机关下移至院系，通过宏观管理，如制定和实施发展规划、制定和实施政策规章制度、筹措和分配办学经费、监督和评估办学质量等手段对学院进行管理。校行政机关要逐步淡化微观管理职能，加强考核、监督、服务、协调职能，变过程管理为目标管理。学院作为大学的子系统，要勇于承担并履行大学的人才培养、科学研究、社会服务职能，同时享用自主的人事使用权、财务使用权、资源配置权。新型的学校与院系的关系，使得学院享用充分自治的权利和义务，更利于激发学院的发展活力，提高发展绩效。

高校内部治理既是一个理论话题，也是一个政治话题。

说它是一个理论话题，是因为这个命题的提出，既是政府权力下移、高校自主办学权增加的趋势使然，也是席卷全球的民主化浪潮的必然。

说它是一个政治话题，主要是大学章程、治理结构、教授治学、民主管理等问题的提出，在我国高等教育领域更像是一种外在强制而不是内生动力，是政府的政策要求而不是大学的行政需要。因此，高校内部治理改革和治理体系创新，要解决的牛鼻子问题是学校的内生动力，要突破的是办学的行政思维，要释放的是学术逻辑。其愿景是“化”：化“政”为“学”，让官员学者化，而不是让学者官员化。

从实践上看，高校要在“共治”理念和“最优”原则之间做出选择，特别要处理好“理”和“权”之间的关系，让学术专家而不是行政官员有更多的话语权；要转“管”为“服”，让教授在学校各级管理决策中发挥实质性而不是招牌性作用。从实际情况来看，让学校层面维持强势科层体制，而将问题解决的希望寄托在二级院系的治理改革上，这种“理想模型”是一种典型的行政思维的结果，是一种试图不触动根本症结的改良而不是痛下决心的真诚改革，产出的只能是一只怪胎。试想，连教育行政部门有什么机构各大学都得设立对应的处室以便于承接，何况它这一结构嵌套下的更不具备独立性的二级院系的治理结构呢？

目前我国高校内部治理体系中包含着三种体系结构：一是行政管理体制，这是官僚体制在我国大学内部的延伸，也是主要的治理形式；二是学术研究体制，这是大学进行科学研究的主体，对学术体制的治理需要采取符合学术发展规律的治理形式；三是社会服务体制，在社会化进程中，这部分已经逐渐脱离高校体制，但仍然隶属于高校范围内，它采用的是完全市场化体制的治理方式。高校内部中三种体制具有不同的运行机制和发展规律，行政管理体制治理的核心是规范和便于管理；学术研究体制治理的核心是创新和独立意识；社会服务体制治理活动核心是竞争和优质服务。三种治理体制运行机制的差异要求具有不同的治理策略和方法，对高校内部治理体系的创新要从高校不同的体系结构发展的特点出发，而不能采用同一种方法，盲目用行政治理对学术研究体制和社会服务体制进行管理是不行的，同样用学术体制和社会服务体制的治理方法同样不能完全对高校进行有效的治理。高校内部治理体系的创新需要分层、分类治理，需要互相协调、相互配合、相互协作的理念和实践方法。高校内部治理体系创新的根本就是怎样使三个治理体制相互协作，提高各个治理体制的效能和效率。

学生是高校的重要主体，学生管理是维系高校与学生关系的方式。彰显高校学生管理的教育意义，重塑高校与学生的新型关系是高校内部治理创新的途径之一。当前我国高校学生管理存在规范性与教育性失衡现象，学生在高校治理中权力缺失、参与渠道有限、信息不对称，学生难以形成主体身份的符号体验。

高校是个体实现社会化的重要场域，大学生涯是学生向社会人角色转变的关键时期。管理效率和规范是高校学生管理的手段，学生发展是高校学生管理的目的。以生为本的高校学生管理的目的在于培养学生的自我教育能力，促进人与人之间相互学习和实现共同成长。因此，应正确运用好管理手段实现促进学生发展的目的，凸显高校学生管理引导学生进行自我教育的价值。

《普通高等学校学生管理规定》强调“学校进行规范管理的同时，也要引导学生形成自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力”。高校学生管理的教育意义，并非指学生被动接受教育的单向传递，而是高校创设环境支持学生发展自我管理和自我教育能力，顺利实现社会人的角色转变。在这一过程中，学生的身份符号感也会随之增强，学生能够参与且学生积极参与的氛围将有助于优化高校内部治理的结构和程序、实现以生为本的高校内部治理。

党的十八大以后，治理体系和治理能力现代化不仅成为一种国家意志，也成为各行业组织管理改革的目标。高校肩负人才培养与知识创新的双重使命，更需要创新成为治理体系和治理能力现代化的组织。高校本身及其活动的复杂性决定了其身处多种矛盾之中，而每种矛盾所处的地位以及对高校治理改革所起的作用也是不同的，有主次之分。高校本质上实为一种文化组织，文化不仅是该组织构成与活动的要素，也是其精神，更是其灵魂，所以高校内部治理离不开治理文化的创新，它贯穿于高校内部治理过程的始终。将文化创新融入到高校内部治理中去，既是推动高校发展的强大驱动，也是创新高校内部治理体系的题中之义。依托高校内部治理理念的更新，治理结构的完善，探索符合发展规律的治理文化，有助于持续推进高校内部治理过程的不断优化，真正实现高校内部治理体系的创新。

“双一流”建设背景下的高校内部治理体系必须创新。这需要我们从高校内部治理的宏观、中观和微观三个层面予以准确研判，为寻求创新路径和方法确立依据。

在宏观层面，高校组织在与外部环境的互动中适应变化。第一，当今世界高等教育发展的整体特点表现为多元、开放与包容。匹兹堡大学教授詹姆斯·贾克伯提出，高等教育机构在决策中有四个关键要素，即战略、文化、科技和结构，中国高等教育未来只有从这四个方面着手，才能应对全球化事业的新挑战。前瞻性的战略目标、措施，传统文化的发掘、外来文化的包容，科技水平的提升，结构的改善四个方面对于中国高等教育改革来说，需要认真思考和对待，世界一流大学和一流学科建设都需要以此为基础。

第二，制度设计与运行的冲突促使人们反思当下高校内部治理的现实问题。中国的高等教育法规定了高校内部治理的五个维度：党委、校长、学术委员会、教职工代表大会、理事会（或董事会）。应该说，这一框架形成了高校“共同治理”框架。但在五个要素中，目前较弱的是学术委员会，而它之所以不能很好地发挥作用，跟“放管服”职责边界划分不清、“管办评”分离程度不够有较大的关系。从外部看，高校应当是一个独立的办学实体，不是教育行政机关的附属机构；从内部来看，高校是一个以育人为根本任务的学术机构，不能由行政权力决定一切、管理一切。

在中观层面，高校组织行动方式由守成与执行向转型与创新转变。今天的大学与传统的大学有着很大的不同，具体体现在以下几个方面：一是大学的开放性更加凸显；二是大学基本要素的流动性加强，科学、技术、知识与人才等大学的基本要素在校内、校外之间的流动速度在加快、流动方式多样化；三是大学的核心竞争力表现为知识创新；四是立德树人是高校人才培养的基本出发点；五是高校内部治理方式在不断革新，包括治理观念的变革、组织结构的变革、培养方式的变革。高校面临管理至上、利益至上的价值取向威胁，而高校组织的本真是“只服从真理”“学术至上”等。如何改变这种对立与冲突？学术与公共资源的学者化配置（以学者配置为主）、学者与学术组织对于学校决策的影响需要“育人与求真”的组织制度设计价值取向、相互制衡的组织结构优化与完善、协同推进的组织运行机制。

在微观层面，学术权力与行政权力的平衡成为相关利益者的关注点。高校去行政化成为近年来的热点话题，但去行政化的本真要义是什么？为什么要去行政化？这些问题无论是在理念、制度还是行动都尚未达成一致。大学去行政化的本质是确认学术事务的边界。什么是大学学术事务的范畴？张应强认为，招生、学位授予、教师职务晋升、教师岗位设置、学术人员引进、学科专业设置、学位点设置、教学质量评价、学术奖励等应该是学术事务的范畴，也就是说，这些方面的决定权应该在学者，而不是职能部门。这就涉及高校内部学术权力与行政权力的分离。吉林大学、复旦大学和清华大学等高校采取一些试图分离二者措施，但是否真的能实现高校学术权力和行政权力的分离，以及各司其职？游戏规则的制定为行动奠定了基础，但落在实践上还需要认同高校组织的使命与价值，真正的实现学术权力与行政权力的分离，二者对高校实现共治，需要良好的运作机制。

高校组织的行政权力与学术权力交叉是两个场域的交叉，管理者群体与学者群体的交叉，这种交叉是当下“多元巨型大学”的一个显著特点。如果分离，它会带来新的问题是：学者对于资源的配置会以学科本位的思想来争取，从而形成另一种资源配置的集权，导致高校管理效率低下。

上述三个层面的变化下沉到高校内部治理，一个基本着眼点在于对“学者共同体”作用的强调。无论是高校的去行政化，还是高校内部治理结构扁平化的研究和讨论，其实一个根本目的是高校要回归到本质上去，这是一个自由探讨学术与真理的场所，是育人的地方。但从整体上看，高校内部治理是在不同利益群体形成的若干场域相互交叠互动中完成的。

制度创新的两大抓手一是党对高校领导的科学化，二是高校学术权力的制度化。首先，要在党委领导下的校长负责制这一框架下不断探索党的领导的新路径，提升党对高校领导的科学化水平。党对高校的领导集中体现在对“培养什么样的人，为谁培养人”这一问题的把关定向上，“如何培养人”则应主要交给学术和专业领域回答。不能把党对高校的领导与学术发展对立起来，而是要促进两者的有机结合，特别是通过制度创新推进高校基层党建与教师的学术发展相结合。其次，要通过完善学术权力运行的制度化建设促进学术治理现代化，推动学术事务去行政化，厘清学术事务和行政事务的界限，防止二者的相互僭越和不当干预。通过学术权力的制度化建设助力青年教师成长发展，激发人才的创新创造活力，在物质激励之外充分挖掘和释放制度激励的效能，逐步形成长效机制，建立教师与学校的长期心灵契约。

高校内部治理体系创新的理论与实践一方面可以借鉴我国走在前端的现代企业的治理模式——简化行政体系、强化学术体系、增加监督体系，促使高校更加专注人才培养、科学研究、社会服务的基本职能；另一方面可以借鉴国外高校的内部治理模式——采取由教授、行政人员、外部监督人员和学生为主体组成的董事会，保障教师和工作人员的权益，照顾学生的各项权益，体现投资者、社区及公众的利益述求。

上述两个理论与实践的源头表明我国高校内部治理体系存在的问题主要有两个方面。一是行政体系与学术体系的关系问题，谁是主导地位、谁是服从地位，谁是主要方面、谁是必要方面，这种东西传统的非此即彼、一主一副的关系模式应该打破。党委领导下的校长负责制奠定了我国高校内部治理体系的基调，强化领导集体、科学、民主的决策模式是体现这一治理体系的根本。第二个问题是不仅仅是学生群体的利益没有得到充分的保障，就连教师、行政群体的利益尚未得到充分的保障。因为住房、职称等方面的权益没有得到充分保障使教师丧失知识分子的尊严，这有悖于我们高校治理体系的初衷，会让全社会痛心。如何保障高校内部各利益群体的各项正当利益成为我国高校内部治理体系创新的重点和难点问题。

近年来，“大学治理”几乎成为高教界人人耳熟能详的“大概念”，特别在“双一流”建设方案启动后，各校纷纷出台设计方案。在这种热闹背后，我们更需要冷静思考——究竟通过什么样的内部治理才能使大学更像大学，才能尽可能减少大学治理实践过程中出现的偏差。我认为，大学内部治理一定要有知识含量，一定要把重点放在人才培养上，一定不能远离大学的本真。需要指出的是，从来没有真正意义上的大学内部治理，大学治理如果要取得实效，必须内部治理和外部治理相结合。从中世纪大学至今，大学已变得无比复杂。无论大学怎么变化，总离不开知识材料。伯顿•克拉克认为，离开知识材料尤其是高深知识材料，则无法理解大学，因为高深知识的特征影响整个大学组织。

人们一般学科专业并提，其实这种说法是存在一定问题的。发展至今，学科已从原来的规训或纪律之本义变化为知识的领地，并且随着时间的变化体现出越来越专深化的特点。事实上，学科是社会建构而来的。学科知识一旦形成，知识领地也就基本划定，这种结果令人喜忧参半：一方面，它使可以使知识不断专深化；另一方面，它也在使知识不断的碎片化，造成视野的偏狭。在大学治理过程中，如果空谈知识，于大学发展是有百害而无一益的。这就有必要来看一下专业。考诸历史，专业原指职业。而职业又与特殊的素养、技能紧密联系。现代社会，新职业不断涌现，也有不少职业逐渐淡出历史。大学根据社会上职业的变化情况，或增设或淘汰一些专业，实属理所当然。与学科是基于知识不同，专业是基于职业的，所以需要考虑专业素养、专业能力、专业技能等。如在本科阶段，现在存在的尴尬是学生进入社会后，体现出学科知识不牢固、视野狭窄、批判思维匮乏、创新思维不足等问题；在专业方面，学生的职业技能也难尽如人意，学用分离、学非所用、动手能力不足等。

为什么国内外名校更容易成为令人心驰神往之地，其中的重要原因之一就在于这些学校的学科或专业，在培养人方面既考虑学生的专深化发展，也考虑学生的整体化发展，培养的是“全面发展的人”，而不是“片面发展的人”。

中国大学内部治理中存在的最大问题是行政权力与学术权力的失衡。在校内，庞大的行政官员队伍是支配和支撑大学的真正主体；单位和人员按权力框架编排在不同的位格等级中；权力意志是大学运作的根本价值信号；权力价值标准是评价人的行为、肯定人的价值的根本标准。这很大程度上与我们的文化传统有关。2000多年来，中国文化传统的主流正脉是一种政治的文化、权力的文化，一言以蔽之曰“专制主义”。在专制主义文化下，只见“臣民”而无“公民”；只见依附顺从而无独立自由；只见集权而无人权；等等。作为一种惰性的力量，它的影响几乎贯穿于一切传统文化之中，并一直支配着中国人的行为、思想以至灵魂，成为中国人的最主要心理习惯和思维定势。

要改变大学行政权力与学术权力失衡的问题，除了制度和程序上的改革外，例如设立教授评议会、规范行政人员的权限，最重要的还是清除中国人灵魂深处专制主义的毒素，使中国人成为独立、自由、自尊的现代人。只有当大学教师不再媚权、行政人员不再专权，双方真正建立一种平等、合作和信任关系，失衡的问题才有可能从根本上解决。

大学是围绕知识生产、传播和运用等开展一系列活动的组织，学科专业是知识的基本单元，围绕学科专业而建立起来的学院是大学组织的基本单位。因此，大学发展必须以学科发展为基石，大学治理也必须以学院治理为基础，而大学治理能力的现代化最终也取决于学院治理能力现代化水平的有效提升。如果说大学治理着眼于内外关系的协调，着力构建学校法人治理机制，保障院校自治和学术自由的话，那么学院治理是在大学治理机制的保障之下，着眼于学科专业的创新发展，推动学科专业知识的累积与共享，培养人的学科专业能力与素质。为此，我们要着力完善院长负责、教授主导、多元参与、民主协商的学院治理机制，释放学院作为学科发展主体的创新活力，着力培育推动学科专业创新发展的学院文化，极力争取社会、政府、学校等各方力量对学科专业发展的全面支持，健全完善学科专业共同体持续发展的制度规则与保障机制，最终推动学院学术的传承创新和学科知识的开放共享，切实提升高校人才培养、科学研究和社会服务水平。

规范的内部治理体系，是世界一流大学的显著特征之一，也是我国建设世界一流大学面临的重大挑战。新中国成立以来，我国高校内部治理体系逐渐形成了以政治权力、行政权力、学术权力和民主权力为主的权力分配、运行和监督体系，同时也慢慢出现了权力分配不均、运行失衡和监督失效等诸多问题。尤其是在一些历史较长的高校，这些问题盘根错节，形成积弊，一时难以解决。

南方科技大学作为一所新成立的大学，历史包袱小，加上深圳市优越的地理位置以及经济特区地位为其改革提供了许多优势。短短几年，这所大学在内部治理体系建设方面进行了系列创新与探索:一是设立由政府、学校和社会三方组成理事会，实现了内外部治理的平衡；二是设立党委会、校长办公会、校学术委员会，建立教授会和顾问委员会，形成了内部权力相对平衡机制；三是逐步形成扁平化的学术组织管理模式，弱化校级管理的中层组织，一定程度上减少了行政权力对学术的干扰；四是成立校长遴选委员会，首开内地高校校长遴选的先河。

南方科技大学内部治理体系尚有诸多有待完善之处，如理事会会议中政府官员所占比例较大，校长遴选制度还并没有形成常态化等。但其创新性的举措对我国世界一流大学建设而言具有重要的历史意义。

治理是协调组织利益相关者的机制和过程，是保证所有利益相关者表达诉求和促进组织发展的重要渠道。大学作为一类独特的社会组织，在经济社会发展中承担着重要作用。因此，大学的利益相关方十分广泛，其治理要比企业组织等复杂得多。大学治理必须在诸多利益主体之间寻求一种平衡，不能走任何一个极端，仅仅强调某一方面的利益。所有利益相关者的整体利益最大化是大学社会责任的体现，也应是大学一直追求的目标。大学中存在利益诉求不同的多元利益主体，且他们对大学的影响方式及程度迥然不同，共同治理模式将是大学治理变革的必然选择。

共同治理的核心理念即治理主体多元化，所以我们首先须明确在治理过程中确保均等性。这里的均等性不是权力的均等，而是参与机会的均等。多中心共同治理重点强调了权力的分散化，将权力在纵向和横向上进行分割，以确保权力的相互制衡，防范某方权力过大导致治理失衡。共同治理模式要求大学在进行权力分配时，须考虑各利益方将权力进行分散化的制衡式分配，落实利益相关者共同决策。民主作为治理的本质特征，利益相关者共同参与治理不仅应体现在制度上，而且应体现在整个治理过程，从而确保利益相关者的意愿表达和利益维护。深化民主理念、健全民主制度、丰富民主形式、扩大民主参与、实施民主决策，最终达成民主共同治理，实现大学共同治理目标。总之，我们要构建一种大学共同治理制度，这是建设世界一流大学的基本保障。

高职教育同时兼具高等教育和职业教育的特征，前者决定了高职院校具备“重心在基层”“松散型组织”的学术组织特性，需要行政权力与学术权力合理平衡，将权力重心适当下移至二级学院；后者决定了其具备跨越教育与职业、学校与企业、学习与工作的跨界特征，需要社会、行业、企业等多方利益主体共同参与治理。当前高职院校存在着行政权力集中于校级层面，学术权力极度弱化，社会、行业、企业等利益主体参与治理机制不健全等问题。院校需要基于高职教育规律和自身办学实际制定章程，做好内部治理的顶层设计；在章程的指导下，理顺权力关系、优化组织框架、完善规章制度，合理做好校级与院系之间的权力分配，增加二级院系办学自主权，激发办学积极性；界定好以学术委员会为代表的学术组织的权力行使范围，完善权力行使和监督机制，平衡行政权力与学术权力的关系，保障学术权力有效发挥；建立起社会、行业、企业等多方利益主体参与的治理结构和制度体系，实现“大学办学院”与“学院办大学”的良性互动。

参与大学治理的主体履行职责的基础是具有治理的专业能力。长期以来，大学内部管理主要作为一种经验管理存在，很少考虑管理的专业化问题。近些年，随着大学复杂性增长，大学治理逐渐成为专业化活动，如果决策机构成员没有大学管理经验、专业知识背景，很难对大学的专业性管理活动做出有效的评价。因此，需要建立专业的治理知识供给机制，并保证治理活动参与者掌握充分的信息以监督大学行政部门执行决策。学校内部需要建立专业化的院校研究部门，以汇聚和分析关于大学办学绩效和行政经营管理行为的信息，以避免出现决策机构在重大事务决策和实施监督中的信息不对称问题。决策机构需要了解学校的办学绩效和管理水平，并借助这些简单的指标信息，对校长经营管理水平和责任心状况进行评价。例如美国大学通常采用专门委员会的方式解决治理专业化问题。董事会根据不同决策内容，分别设立有专业人士组成的委员会，通过深入的政策研究提出决策备选方案供董事会参考；在学术评议会也设立诸如执行委员会、人事委员会、专业课程委员会等，并根据院校研究办公室的专门分析报告，研究决定相关问题或提出专门建议。专门委员会将专业技术精英主导和教职工民主参与结合起来，一方面可以提高决策效率，一方面可以解决民主参与问题。这样的制度设计有效解决了治理知识供给问题，保证了治理的效率性。当然，除了专门委员会的机制外，大学校长的专业化制度体系设计也是治理专业化的必要保障。

随一流大学与一流学科的正式公布，我国正式进入全面建设高等教育强国新征程。一流大学的建设，不仅需夯实物质基础，还需进一步加强内部治理结构的改革创新，以先进的内部治理结构保证资源投入效益最大化及学校可持续发展。环顾世界，世界一流大学的发展，不仅有赖于充裕物质基础，还拥有健全的内部治理结构，并能够随时代发展而不断改革创新，这也是其保持长久竞争力的基本经验。为此，在全面推进世界一流大学建设新阶段，我国相关高校要有内部治理结构改革创新的强烈意识和高超能力。首先，要有内部治理结构改革创新的强烈意识。当今世界发展日新月异，高等教育机构的层次类型愈加复杂多变，治理难度前所未有。大学管理者要树立起强烈的变革意识，能时刻根据时代发展对那些不适应甚至阻碍学校发展的关键环节或制度进行改革创新。诸如学术治理结构中对教师学术成果的评价，就要适应时代要求，构建起多元性评价指标体系。其次，要不断培养内部治理结构改革创新的能力。仅有意识还不够，还需加强能力培养。改革都有风险和阻力，只有那些理念先进，设计周全，风险可控并成效显著的改革创新才能被应用于实践。为此，高校要不断提高内部治理结构改革创新的能力，提高管理者的理论水平，提高对国际高等教育发展趋势的准确把握能力，提高对关键问题把握的准确性和敏锐性，具有直面问题并解决问题的勇气和决心。最后，我国高校内部治理结构改革创新还要遵循国际惯例与本土立场的有机统一。大学的内部治理有国际通行法则，需要遵循，诸如尊重学术治理的核心地位，治理结构重心下移等。但与此同时，也要坚持本土立场，坚持并进一步完善党委领导下的校长负责制，这是具有中国优势特色的大学内部治理体系。我们需要不断加强高校内部组织建设，提高大学与民族、国家同呼吸共命运的意识与能力。总之，内部治理结构改革创新没有过去时，只有现在时，其是实现一流大学建设目标的制度基础。我们需以强烈意识，以高超的能力不断构建起世界领先并具有中国特色的现代大学内部治理结构。

在我国大学改革史上，2003年的北京大学人事制度改革十分具有典型意义，那次改革深刻反映了社会转型期传统与现代、大学与市场、国际化与本土化间的一系列冲突。直到如今，我国的大学制度改革都未曾真正走出当时北大改革所处的境地。而北大当年改革不力，除了体制性因素外，文化因素恐怕不可忽略。例如改革开放后我国各领域“温和中庸”的改革范式、天人合一与崇道和谐的社会心理、中国特殊的单位制文化、北大的民主与科学传统以及知识分子的“士”或“君子”之风等，都在无形却深刻地影响着北大改革。似乎可以说，大学制度的改革在本质上是一个文化命题，改革的突破口则在于能否建构起符合大学逻辑和中国大学特殊性要求的新文化。

对于大学文化与制度变革间的关系，社会学新制度主义提供了适切的理论分析工具。社会学新制度主义突破了旧制度理论的边界局限性，关注非正式的规则、程序及惯例等对于经济和社会产生的影响，强调“文化—认知”维度对人的行为及组织变革产生的积极作用。正是由于人们的文化认知与制度间的契合与冲突，决定着制度的合法性及其危机，进而决定着组织变革的必要性及其成功与否。立足于社会学新制度主义理论来分析2003年北大改革，我们发现，正是由于改革中的诸多制度设计与大学里的文化结构乃至整个社会传统相冲突，新制度难以嵌入人们的文化认知图式，从而受到深层抵制，才导致了改革的不力。而这一文化作用机理也揭示了当前我国大学制度改革屡陷困境的深刻渊源，同时也启示我们，我国现代大学制度建设必须坚持文化治理的思维与方法。

我国大学的文化生态极其复杂，一些与大学组织要求相悖的文化样态造成了传统大学制度的危机，又在最深层面拒斥着现代大学制度的落实。其中，官僚主义文化、个体实利主义文化、工具理性主义文化和熟人社会文化是目前深刻影响我国大学制度创新的四种主要负向文化样态。基于此，我国大学文化治理应在遵循“坚守大学传统，反映时代需求，体现中国特色”的文化建构范式之基础上，重点打造四种大学文化：其一，树立学术本位主义的大学观，也就是以大学的逻辑为根据来改革大学制度，践行大学的精神与传统；其二，复兴家国同构之传统，也就是要阐扬传统优秀文化，立足国家和经济社会进步需要来变革大学体制机制；其三，强化法治化思维与程序公正，适应现代化要求及教育现代化的趋势，将依法治教落到实处，发挥大学章程作为现代大学制度实施机制之效用；其四，贯彻社会主义核心价值观，发挥社会主义理论体系的指导作用，突出大学模式和大学文化的中国特色。只有建构起新的大学文化，才会推进现代大学制度理论向制度实践转化,加快大学制度创新，为“双一流”建设提供可靠的制度保障。文化治理是我国大学治理的根本方法论，是实现大学治理现代化、建设中国特色现代大学制度和大学模式的必然之举。

高校内部治理体系创新不能关起门来自顾自说。从外部看，理顺政府与高校的关系，促进政府向服务型政府转变的关键，是要加强第三方评估机构在保障和提升高等教育质量方面的作用。充分发挥第三方评估独立、客观和公正等优势特征，将第三方评估机构作为一种国家与高校之间“缓冲组织”和协助开展教育评估的非官方机构，可有效协调政府、社会和高校三者的关系，在高校决策、质量管理以及信息流动等环节发挥导向作用。

从内部看，院校研究是高校对自身管理实践问题的一种自我研究与诊断，旨在帮助学校收集与分析内部运行及资源使用方面的信息，目标是为高校科学管理决策提供支持，学校基于这些信息做出明智判断，而不是仅仅依靠猜测和直觉。院校研究在帮助高校从传统的经验管理模式向着基于证据的科学决策模式转变中至关重要。因此，如何通过提高第三方评估和院校研究在高校治理过程中的作用，并使两者形成合力是高校内部治理体系创新的关键发力点。一方面，我们要加强外部评估监测和质量保障；另一方面，要提升内部科学管理水平，从而加快政府宏观“管学”、社会参与“评学”、高校自主“办学”的科学进程。

高校内部治理体系理论与实践的创新，应该重点关注和思考以下几个方面的内容。首先，高校内部治理体系的主体构建究竟行政人员、教师、学生等重要利益相关者群体是主动参与还是被动参与，通过什么机制来有效激活和充分发挥这些群体参与高校内部治理的积极性、主动性、创造性。其次，高校内部治理的重点应该是着力解决目前高校内部治理体系中的责任、权力、利益三者的关系，应当构筑起有效的机制来确保权力有效行使，确保权力下放得顺畅，不走偏不走样不缩水不截流。最后，应着力培养教职员工等群体的服务意识和主人翁意识，在提升管理服务水平的同时，更应提升参与治理的能力，注重提升包括全员参与治理，共享治理等为代表特征的高校治理现代化水平。

高校内部治理主要指向的是内部权责划分及其制度性安排，围绕着治理观念、治理主体、治理结构和治理体制机制等具体展开。从理论上讲，高校内部治理实质涉及以“人”为核心的治理主体及其权责配置和系统运行过程。但在实践上，受制于“自上而下”的传统治理模式等因素影响，高校内部治理深陷观念行政化、权力配置失衡、体制机制创新不足的困境，“谁来治理”、“治理什么”和“怎么治理”的命题并没得到有效的解决。长期以来，作为高等教育的核心运行要素，高校教师仍很难在坚持学术与教学自由的前提下，积极投身到高校内部治理的改革进程当中。窃以为，重新认识教师参与高校内部治理的主体地位，通过建立高校内部治理的“教师共同体”，实现一种依靠教师主体自由与创造性的治理形态，并以此积极推进高等教育治理的现代化，这不仅是突破当前高校内部治理诸种困境的重要方向，而且关乎高校人才培养的成效，关乎高等教育赖以存在的价值合法性问题。

首先，高校内部治理是在高等教育改革的宏观背景下进行的探索，其目的是进一步推进高等教育治理现代化，而“人”的因素是高校内部治理能否取得实效的关键性力量。教师不仅是一线教育的切实实践者，更是教育改革与发展的积极推进者，他们既有通过改革以维护学术与教学自由的热情和基本权利，也有着感知教育改革与发展问题症结的天然优势。因此，在“谁来治理”的问题上，就不能单纯依靠行政性的安排，而是应该能够关注到教师参与教育治理的可能性和合法性。否则，高校内部治理极可能会受到一线教师阻力，还是走回了传统“自上而下”的权力线性传导怪圈。

其次，教师参与高校内部治理并不是没有“边界”的，这就意味着还需要思考教师到底参与何种“治理”，即要明确“治理什么”的问题。就高校内部治理的权力配置而言，这一问题实际上涉及：其一，教师有权力参与内部治理的“什么”，或者说在内部治理中，教师到底有哪些权力；其二，教师的权力如何得到制度上的明晰和有效的“规约”。要建立高校内部治理的“教师共同体”，就首先对教师加以“赋权”，并能够保障共同体的自组织性和权力运行。

最后，关于“怎么治理”的问题。高校内部治理必然是一项整体性、系统化的工程，这是自不待言的。但是，在具体的制度安排和现实实践中，往往并没有整全性的思维。在发挥教师主动性、坚持学术与教学自由的总体原则下，如何适时地更新观念、合理配置权力和资源、优化治理结构等问题，仍然回到整个高校内部治理的整体制度设计。不过，怎么设计的问题，还得做到因“时”、因“事”和因“需”，不能流于理念而不顾现实及其可能性。